El Perú no ha sido una excepción. Desde que el General José de San Martín decidiera amnistiar a los españoles que abandonaran la causa realista en 1821, mi país ha estado plagado de leyes de amnistía, generalmente dictadas por un gobierno que toma el poder por la fuerza. Los juicios de responsabilidades y la rendición de cuentas ha sido una curiosa excepción y, cuando algún intento se ha hecho por procesar a gobernantes dictatoriales, estos juicios terminan cortados por nuevos perdones y enterrados en el pasado [1].

Por ello, no es extraño a la vida política nacional el hecho de que en 1995 y 1996, el ex Presidente Alberto Fujimori dictara una amnistía amplia y general a favor de todos los funcionarios públicos que hubieren cometido delitos en ocasión de la lucha antisubversiva desde 1980. Lo peculiar de estas amnistías recae en tres elementos.

Primero, hoy se conoce a cabalidad que Alberto Fujimori organizó un escuadrón de la muerte que, bajo su conducción y auspicio, cometió graves crímenes contra los derechos humanos, incluyendo desapariciones, ejecuciones sumarias y actos de tortura. Es por estas razones que Fujimori enfrenta hoy un juicio – que se iniciará este 10 de diciembre – luego de que fuera extraditado por la Corte Suprema de Chile después de una larga batalla legal, que incluyó al Japón [2].

Segundo, debido a que en el Perú la caída de Fujimori en el año 2000 generó un breve proceso de apertura democrática, encarnado en el gobierno de transición del Presidente Valentín Paniagua, incluyendo medidas drásticas para procesar a más de 250 funcionarios públicos de alto nivel por actos sistemáticos de corrupción, así como la reincorporación del país en la comunidad democrática internacional. Es en este contexto que se crea y se establece la Comisión de la Verdad y Reconciliación, cuyo funcionamiento será analizado en breve.

Tercero, porque en el año 2001 la Corte Interamericana de Derechos Humanos decidió, en ocasión precisamente de uno de los casos más emblemáticos de la dictadura de Fujimori – el caso Barrios Altos – que las amnistías, las disposiciones sobre prescripción y cualquier otro obstáculo procesal para investigar violaciones a los derechos humanos, eran inadmisibles conforme a las obligaciones emanadas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Es sobre estos tres puntos que girará la presente exposición.

 El sentido de la amnistía en el Perú

Uno de los principales reclamos de la izquierda legal a inicios de la década de los ochenta en el Perú, era la concesión de amnistías a los llamados presos políticos que habían sido detenidos en tiempos de la dictadura militar (1968-1980) o que eran procesados por delitos de terrorismo, perteneciendo a diversas facciones que luego se reunieron en el frente Izquierda Unida. El recuerdo inmediato de la función de la amnistía no era necesariamente negativo, si se considera como una herramienta legal y legítima para reconocer la naturaleza política de los delitos cometidos.

El surgimiento del Partido Comunista del Perú – Sendero Luminoso y el inicio y desarrollo de su lucha armada contra el Estado peruano, cambió dramáticamente el sentido del “delito político” en el Perú y hasta el uso de términos como el de terrorismo. Como es de conocimiento, Sendero Luminoso desató una de las insurgencias más cruentas del hemisferio occidental, siendo responsable de decenas de miles de asesinatos a sangre fría, masacres de campesinos y destrucción sistemática de la infraestructura nacional. Sendero se aleja totalmente de la tradición guerrillera latinoamericana, ubicándose más cerca de los movimientos fundamentalistas que las izquierdas radicalizadas. Dentro de sus víctimas, se pueden contar por cientos los líderes sociales, políticos de izquierda y activistas de derechos humanos.

La respuesta del Estado a la agresión senderista fue torpe y, en muchas ocasiones, criminal. Sin entender la naturaleza del movimiento que enfrentaba, desde 1982 las Fuerzas Armadas asumieron el control político y militar de amplias zonas del país, generando un ambiente propicio para la detención arbitraria masiva, las desapariciones forzadas, las ejecuciones extrajudiciales y el uso sistemático de la tortura. En pocos años, el Perú compartió con Sri Lanka en triste privilegio de ser le país con mayor número de casos de desaparición forzada sin resolver en el mundo entero. Ni el gobierno de Fernando Belaunde ni el del actual Presidente Alan García, supieron enfrentar en el marco democrático las acciones criminales de Sendero Luminoso, a las que se agregan los actos de secuestro e intimidación del Movimiento Revolucionario Túpac Amaru [3].

A finales de la década de los 80, la sensación de ingobernabilidad e inseguridad era mayúscula, al tiempo que los Estados Unidos hacían planes sobre como intervenir militarmente en el Perú para impedir que Sendero Luminoso terminara asumiendo el control de buena parte del país. En realidad, visto desde los reportes más contemporáneos, tanto la magnitud de Sendero como la amenaza que representaba, estaban sobre estimadas. Sendero Luminoso nunca tuvo más de 3000 hombres mal armados y pobremente equipados y sus fuerzas no representaron nunca un desafío militar a las fuerzas armadas peruanas. Sin embargo, el impacto psicológico de la amenaza terminó siendo más importante que la amenaza misma.

Cuando Alberto Fujimori es elegido Presidente en una sorpresa electoral en 1990, la mayoría de los peruanos estaba muy cansada de la violencia y lo que representaba para su vida cotidiana. Si en Colombia se habla de seguridad democrática como prioridad esencial, en el Perú de 1990 se hablaba de la amenaza terrorista como problema principal. Fujimori intenta primero gobernar mediante facultades delegadas y luego pacta con la cúpula de la Fuerza Armada un plan secreato – El Plan Verde – que contemplaba desde 1990 la asunción de poderes dictatoriales que le permitiría actuar a la fuerza armada con total impunidad. Este Plan se concreta el 5 de abril de 1992, cuando Fujimori disuelve el Congreso, destituye a todos los miembros de las altas cortes y asume el gobierno por decreto. Aún cuando la presión internacional lo obliga a convocar a un proceso constituyente y recomponer, formalmente, la división de poderes, Fujimori tiene tiempo suficiente para dictar medidas muy duras en nombre de la lucha contra el terrorismo, como el establecimiento de tribunales militares con amplias funciones, la militarización de las rondas campesinas y el fortalecimiento del Servicio de Inteligencia Nacional, bajo la conducción real de su asesor personal, Vladimiro Montesinos Torres [4].

El fortalecimiento del gobierno autoritario de Fujimori coincide con el colapso de los partidos políticos tradicionales y el vacío de representación que este proceso representó. Este vacío permitió además la comisión de actos de corrupción que, incluso para los que los peruanos están acostumbrados, fueron de una magnitud nunca antes vista. Por otro lado, Fujimori promovió una estrategia antisubversiva que se basaba en la eliminación selectiva de presuntos subversivos, junto con ciertas cautelas respecto a las matanzas indiscriminadas que representaban un costo político con la administración norteamericana de ese entonces y con la Unión Europea. En este marco, se organizó un grupo denominado “Colina” que actuó con total impunidad y con el apoyo expreso de los altos mandos militares.

La amnistía dictada en 1995 se inscribe en este contexto. Fujimori procura con su mayoría en el Congreso la amnistía más amplia que América Latina ha conocido en materia de violaciones de los derechos humanos. No se exceptúa ningún delito, ni se señalan excepciones con relación a la condición de las víctimas, ni se permite siquiera la culminación de los procesos de investigación abierto. La ley es aprobada en madrugada, esperando que la oposición no asistiera a las sesiones parlamentarias.

A pesar de todo este esfuerzo, la ley de amnistía de 1995 es confrontada valientemente por una jueza que la declara inaplicable precisamente a uno de los casos abiertos por los crímenes cometidos por el grupo Colina. Se inicia una larga batalla legal que es zanjada por el mismo Gobierno impulsando y aprobando una nueva ley de amnistía, esta vez [5]indicando que la primera de las leyes no podía ser interpretada o inaplicada por autoridad alguna, so pena de cometer el delito de prevaricato.

Fujimori utiliza como excusa para estas leyes una amnistía dictada a favor de un grupo de militares que, en Noviembre de 1992, reaccionó contra las medidas dictatoriales con un conato de insurgencia que fracasó en su fase conspirativa inicial. Estos militares institucionalistas fueron, de esa manera, mezclados por la pandilla de criminales que funcionaban alrededor del Servicio de Inteligencia Nacional.

Cabe indicar que desde 1992, Fujimori gozó de un fuerte apoyo popular debido a los éxitos de la lucha contrasubversiva, incluyendo la detención de los principales líderes de Sendero Luminoso y el MRTA. La sensación de seguridad que dio al país le permitió manos libres para acusar a la clase política tradicional de todos los males que aquejaban al país y de paso, justificar la amnistía a los militares y policías violadores de derechos humanos. Este es un aspecto central a considera en término comparados: las amnistías a los violadores de derechos humanos no son necesariamente impopulares, cuando los gobernantes logran convencer a los ciudadanos que es un pequeño precio a pagar por la estabilidad, la paz o la pacificación obtenidas.

 La caída de Fujimori y la peculiar justicia transicional en el Perú

El proceso transicional peruano tiene características muy particulares. No se dio como consecuencia del término de la violencia armada, puesto que algunos grupos subversivos continúan, aún hoy, actuando principalmente como sicarios del narcotráfico. En todo caso, los elementos centrales del conflicto armado habían concluido por lo menos en 1995, sino antes, debido a la derrota militar de Sendero Luminoso y a la desarticulación de las estructuras subversivas. La toma de la Embajada del Japón por el MRTA fue la última expresión de este proceso.

La transición peruana tampoco se dio como resultado de una nueva constitución o un planificado pacto político para suceder al régimen autoritario. La caída de Fujimori fue inusitada, teniendo en cuenta que pocos meses atrás había sido elegido para un tercer período. La revelación de cientos de videos con escenas crudas de corrupción y el descubrimiento de una gigantesca operación de narcotráfico en las entrañas del poder, incluyendo la dotación de armas a las FARC en la selva colombiana, provocaron primero la huída de Vladimiro Montesino y, situación inevitable, la posterior fuga de Fujimori y su vergonzosa renuncia a la Presidencia [6].

En Noviembre de 2000 se vivió un extraño vacío de poder, especialmente respecto a los poderes fácticos que estaban cuestionados por los videos y los actos de corrupción. Los partidos políticos intentaron asumir el control de la transición, pero eran también débiles para hacerlo de manera directa. Termina con escoger a un viejo político de centro derecha, imagen del abogado demócrata y conservador. Este viejo político, provocó cambiosn sustanciales en el sistema político peruano en los escasos nueve meses que duró su gestión.

No es del caso referirse a las múltiples medidas adoptadas para normalizar la vida democrática del Perú en esos meses, sino que debemos concentrarnos en aquellos aspectos más íntimamente vinculados a la suerte de la amnistía dictada por Fujimori, para los efectos del tema que nos ocupa hoy.

La creación de la Comisión de la Verdad y Reconciliación refleja de una adecuada manera la naturaleza de la transición peruana. Su establecimiento fue un pedido constante del movimiento peruano de derechos humanos, pero costaron varios meses e innumerables gestiones para que Paniagua se animara a suscribir el decreto presidencial que sustentó su funcionamiento. Fue preciso que las fuerzas armadas de pronunciaran públicamente apoyando su creación y que todos los candidatos a las elecciones del 2001 hicieran lo mismo, para que el gobierno decretara su creación. De alguna manera, la CVR peruana nación con la legitimidad social inmensa que tenía el gobierno de transición, pero sin una ley del Congreso que le diera poderes reales [7].

Algunos políticos, incluyendo a periodistas y analistas políticos, cuestionan hasta hoy la creación de la Comisión de la Verdad como el invento de un pequeño sector de centro izquierda, o como una revancha en contra los militares. Por ejemplo, Ricardo Uceda, reconocido periodista e investigador, ha llegado a decir que la creación de la comisión de la verdad fue el peor error político del gobierno de transición. Más allá de los resquemores y celos profesionales, cierto es que el trabajo de la Comisión de la Verdad despertó pasiones encontradas, pero el resultado del proceso fue el estudio más completo y pormenorizado de los veinte años de violencia en el país.

 La importancia del sistema interamericano de protección de los derechos humanos: cómo tumbarse correctamente una amnistía

Los abogados solemos enredarnos muchas veces en términos e interpretaciones conflictivas. Como le escucho decir reiteradamente a políticos colombianos recientemente, hay que tener cuidado de los “fetichismos jurídicos” [8]. Pero, al mismo, hay que ser conscientes de que la Ley, en particular el Derecho Internacional, demarca el universo de opciones y decisiones disponibles en el entorno político. Si bien la Ley es producto de la política, la política esta demarcada por la Ley. A veces nos cuesta a los latinoamericanos entender la segunda parte de este silogismo.

Ese fue el dilema cuando, durante el gobierno de transición, se discutió la manera de enfrentar las leyes de amnistía. Esta discusión se ha tenido también en Argentina, Chile y Uruguay. El acto de derogatoria de la ley implica, explícitamente, reconocer su existencia y, por tanto, conceder existencia a los efectos jurídicos que esta ley implica. Es un principio del Derecho Penal moderno, consagrado también por normas internacionales de derechos humanos, que la ley aplicable al reo procesado siempre debe ser la más favorable y, conforme a dicho principio, era imposible dejar de reconocer la legalidad – aun cuando nos disguste éticamente la consecuencia – de la liberación de los violadores de derechos humanos. Por otro lado, la opción de inaplicarla podría haber sido el camino para el Perú, tal y como lo ha sido hasta hace poco para Chile (hasta la sentencia de la Corte Interamericana en el caso Almonacid Arellano), pero el camino del caso por caso aparecía complejo e incierto. Finalmente, la declaratoria genérica de invalidez o nulidad, que fue finalmente la opción asumida por la Corte Suprema de Justicia de Argentina, tenía detractores y enemigos incluso dentro del propio Gobierno. Era preciso buscar la solución por fuera del ordenamiento jurídico interno. Perú tuvo la suerte de que el caso Barrios Altos sirviera como plataforma adecuada para destruir la amnistía a los criminales.

Barrios Altos es un barrio popular, adyacente al centro de la ciudad de Lima, en donde 16 personas fueron ejecutadas a sangre fría a finales de 1991 por un escuadro del grupo Colina, utilizando la logística del Servicio de Inteligencia Nacional y con conocimiento del propio Presidente de la República. La masacre fue denunciada por un general en activo, que fue pronto perseguido y exiliado por el régimen. Fue sobre el caso Barrios Altos que la jueza Antonia Saquicuray se pronunció respecto a la inaplicabilidad de las leyes de amnistía. Luego de agotados los recursos internos, las víctimas y sus familiares llevaron el caso a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la que a su vez lo derivó a la Corte Interamericana. En medio de estos trámites, el régimen de Fujimori decidió retirar al Perú unilateralmente de la competencia contenciosa del tribunal interamericano, decisión que fue rechazada por la propia Corte.

El gobierno de transición enfrentaba a finales del 2000 una situación muy peculiar. Debido a la rebeldía del gobierno de Fujimori y al rechazo de su decisión por parte de la propia Corte Interamericana, se tenían decenas de casos pendientes de ser atendidos. El gobierno reconoció de inmediato la competencia de la Corte y se iniciaron diversos mecanismos para normalizar las relaciones con la Corte Interamericana. Uno de ellos, concentrado en el caso Barrios Altos, fue impulsar en el más breve plazo una decisión jurisdiccional internacional que permitiera remover los obstáculos procesales que sobrevivían del régimen autoritario. En la audiencia pública convocada por la Corte, el Gobierno expresó su decisión de acatar el fallo en tanto representaba una manera idónea de enfrentar las consecuencias de las leyes de amnistía.

El fallo de la Corte acogió el allanamiento del Estado peruano y extendió la inaplicación e invalidez de las leyes de amnistía a todos los casos de violaciones de los derechos humanos en donde se hubiere aplicado. La Corte Suprema de Justicia y el Tribunal Constitucional hicieron posteriormente suyo el argumento de la Corte Interamericana y, de esta manera, las leyes de amnistía fueron retiradas de manera sistemática del ordenamiento jurídico peruano.

La sentencia recaída en el caso Barrios Altos abre un nuevo capítulo en la historia del sistema interamericano de derechos humanos. El precedente ha sido utilizado por las Corte Suprema de Justicia de Argentina para declarar la invalidez de las leyes de obediencia debida y punto final y por la propia Corte Interamericana para declarar la invalidez del decreto 2291, ley de amnistía dictada por la dictadura de Pinochet. Similar proceso ocurre actualmente en Brasil, en donde procuradores federales de Sao Paulo han iniciado investigaciones sobre las desapariciones ocurridas en la década de los setenta, a pesar de la existencia de una amplia ley de amnistía [9]. En la sentencia emitida por la Corte Constitucional de Colombia sobre la ley de justicia y paz, se utiliza el argumento del caso Barrios Altos para delimitar las fronteras de lo que el Estado puede hacer cuando se trata de procesos de reinserción de combatientes.

En el caso peruano, el funcionamiento de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, la sentencia del caso Barrios Altos y cierto aire de independencia de un grupo importante de magistrados, especialmente vinculados a través de la Asociación de Jueces por la Justicia y la Democracia, generaron un ambiente propicio para desarrollar múltiples procesos judiciales referidos a los casos perpetrados por el grupo Colina, pero también decenas de casos referidos a violaciones de los derechos humanos. A la fecha hay más de 180 procesos judiciales de este tipo y se han emitido las primeras condenas [10].

 Conclusión: los avances jurídicos requieren consenso político y social

De manera similar a lo ocurrido recientemente en Argentina, en el Perú fue el gobierno quien impulsó la revisión de los casos de violaciones de derechos humanos y la declaratoria de invalidez y nulidad de las leyes de amnistía. Pero las decisiones en Argentina parecen ser de mayor largo plazo y profundidad. En el Perú, el debate sobre el rol de la fuerza armada en la lucha contra Sendero y el MRTA permanece abierto. Por ello, si bien el caso Barrios Altos representó un avance espectacular en la lucha contra la impunidad y la aplicación de auto amnistías, estamos muy lejos de haber ganado la batalla política y social. Amplios sectores de la población, aún cuando minoritarios, añoran el régimen de Fujimori, a pesar de la contundencia de las evidencias sobre sus actos de corrupción y de graves crímenes contra los derechos humanos. Las instituciones pública son sumamente débiles y el Poder Judicial es una de las instituciones con menor credibilidad en los ciudadanos.

Conviene preguntarse entonces, a partir de la experiencia en el Perú, sobre si los avances jurídicos a nivel interno o a nivel internacional, son suficientes para consolidar la lucha contra las amnistías y contra la amnesia.

El antídoto contra la amnesia es la memoria colectiva, apropiada como tal por un amplio sector de la población. Es lo que se ha logrado en Argentina y más recientemente en Chile sobre la condena radical a las dictaduras, en todo el espectro político nacional. A pesar de todas sus limitaciones, es lo que se puede observar en Colombia, sobre el respeto de las instituciones claves del Estado de Derecho, como por ejemplo la Corte Constitucional. Eso no ocurre en el Perú. La desconfianza ciudadana sobre sus propias instituciones y la poca fe que los peruanos tienen respecto a la eficacia de la democracia vuelve frágil cualquier avance obtenido.

El actual gobierno de Alan García refleja estas contradicciones. Por un lado, respeta las decisiones judiciales y no ha buscado nuevas amnistías. Pero por otro, coquetea con el fujimorismo y responde en defensa de los militares cuando se trata de los juicios pendientes contra ellos. El juicio a Fujimori representará un termómetro de los consensos sociales del Perú respecto a la necesidad de sancionar violaciones de derechos humanos. Lo que nos enseña la experiencia peruana es que hay dos factores cruciales al considerar la lucha contra la impunidad.

El primero se refiere a la necesidad de promover un mecanismo nacional de esclarecimiento histórico, antes de pretender atacar con fuerza la impunidad. En particular, en países como el Perú en los que se ha tenido que luchar contra la criminalidad subversiva, es preciso presentar y representar la integralidad del proceso de violencia, más aún cuando las violaciones a los derechos humanos se perpetraron en medio de gobiernos democráticos. El informe de la Comisión de la Verdad constituye ese importante referente histórico, en medio del cual la amnistía pierde la legitimidad social que pretende.

El segundo se refiere a la interacción de la lucha contra las auto amnistías y los otros factores propios de la justicia transicional. En particular, la importancia de las reformas institucionales y las garantías de no repetición. Un serio problema en el Perú es que las reformas propuestas por la CVR han sido ignoradas en su mayor parte, en especial en cuanto a la reforma de la política de seguridad pública y a la depuración de las fuerzas de seguridad. La falta de consistencia de los gobiernos de Toledo y García ha provocado un ambiente cada vez más hostil a los pocos esfuerzos reformistas y ha devuelto poderes fácticos a las fuerzas armadas. Dentro de estos, la reivindicación de sus compañeros de armas juzgados suena en los cuarteles con fuerza renovada.

He buscado en esta presentación explicar, a partir del caso peruano, los complejos caminos de la lucha contra la impunidad. Perú es un ejemplo exitoso en cuanto a la remoción objetiva de los obstáculos para juzgar a los responsables de graves crímenes contra los derechos humanos. Al mismo tiempo, el caso peruano esta teñido de contradicciones y fragilidades estructurales muy grandes como para cantar victoria. En general, el avance simultáneo de lo político, lo social, lo cultural y lo normativo, parece ser el único paso seguro para que no haya amnistías ni amnesias. La ley no puede responder a todas estas preguntas.