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10 octobre 2000

Changement climatique
Programme européen contre le changement climatique
Proposition de résolution du Parlement européen sur la communication de la Commission sur les politiques et mesures proposées par l’UE pour réduire les émissions de gaz à effet de serre : vers un programme européen sur le changement climatique.
Par Jorge Moreira Da Silva

A. considérant que selon le récent rapport de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), il est probable que les émissions de gaz à effet de serre (GES) augmenteront de 6% dans l’Union européenne entre 1990 et 2010, augmentation qui sera imputable pour une large part au secteur des transports, si les États membres et la Communauté n’adoptent pas dans les plus brefs délais des mesures supplémentaires,

B. considérant que l’évolution très défavorable des niveaux d’émission de gaz à effet de serre dans la plupart des États membres, en particulier dans le secteur des transports, est contraire aux engagements pris par l’Union européenne et par ses États membres à Kyoto, ce qui discrédite l’Union européenne sur la scène internationale,

C. considérant que le Livre vert sur l’établissement dans l’Union européenne d’un système d’échange de droits d’émission des gaz à effet de serre (COM(2000) 87), qui a été présenté en même temps que la communication à l’examen, prévoit des politiques et des mesures pour les secteurs et les entreprises auxquels le système d’échange de droits d’émission dans l’Union européenne ne s’applique pas,

D. considérant que les mécanismes flexibles prévus par le protocole de Kyoto complètent les politiques et mesures nationales et communautaires mais ne se substituent pas à celles-ci et que des moyens d’intervention flexibles pourraient être introduits à hauteur de 50% au maximum,

1. affirme que la politique climatique devrait constituer l’un des principes conducteurs de la future politique énergétique de l’Union européenne ;

2. se félicite de l’intention de la Commission d’élaborer un programme européen sur le changement climatique, tout en soulignant la nécessité d’introduire d’urgence des mesures juridiquement contraignantes qui obligent les États membres à respecter leurs quotas, ainsi que d’autres mesures appropriées, comme des mesures en amont concernant les transports et l’intégration des coûts externes ; invite la Commission à présenter à cet effet, aussi tôt que possible après la réunion de la CdP6 et dans le cadre de la procédure de codécision, une proposition de directive prévoyant la prise de sanctions en cas de dépassement des quotas ;

3. se félicite que la Commission ait entrepris d’établir une stratégie plus précise de maîtrise du changement climatique, tout en déplorant que, eu égard à l’engagement pris dans le Livre vert sur l’échange de droits d’émission dans l’Union européenne (COM(2000) 87), elle se soit bornée, dans la communication sur les politiques et mesures, à présenter un organigramme du PECC et une liste, insuffisante du point de vue stratégique, de politiques et de mesures communes et coordonnées, ce qui a pour effet de reléguer au second rang, de manière inacceptable, les politiques et mesures dans la stratégie de l’Union européenne visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre ; souligne que le principe doit être que toutes les émissions soient couvertes par des mécanismes de contrôle appropriés ;

4. déplore que, compte tenu du fait que la fiscalité sur l’énergie constitue une des pierres angulaires de la stratégie globale pour la protection du climat, le Conseil n’ait pas encore approuvé la proposition de la Commission et prône en revanche une réduction de la dotation budgétaire de programmes qui revêtent une importance primordiale, comme SAVE et ALTENER ;

5. déplore que la communication définisse le programme européen sur le changement climatique (PECC) comme un simple organe consultatif de la Commission, qui participera aux travaux préparatoires sur les politiques et mesures communes et coordonnées et non pas, comme cela était espéré, comme un instrument politique ayant pour objectif stratégique le respect des engagements pris en ce qui concerne la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans l’Union européenne ;

6. regrette que l’annexe 3 soit plutôt une liste de desiderata et non un plan d’action concret assorti d’échéanciers, et que l’introduction d’une écotaxe sur l’énergie n’y soit pas mentionnée ;

7. invite la Commission à mener à bonne fin, d’urgence, le programme européen sur le changement climatique (PECC) et à soumettre des propositions spécifiques pour l’application, dans les six mois suivant la clôture de la CdP 6, de politiques et de mesures, propositions dans lesquelles, dans une optique stratégique et sur la base des travaux accomplis par les groupes de travail et par la Commission, soient définis, par secteur économique et pour chaque politique ou mesure proposée, le degré d’importance de celles-ci, leur coût d’application, leur contribution quantifiée à la réduction des gaz à effet de serre, le calendrier de mise en œuvre, les objectifs intermédiaires et les instruments de coordination ;

8. invite la Commission à tenir le Parlement européen pleinement informé de l’état d’avancement du PECC, s’agissant de définir des politiques et des mesures spécifiques ;

9. demande à la Commission de veiller à ce que les effectifs et les ressources nécessaires soient octroyés pour permettre l’élaboration de politiques et de mesures communautaires dans tous les secteurs entrant en ligne de compte afin que l’Union européenne honore l’engagement qu’elle a pris à Kyoto, en ce qui concerne plus particulièrement le programme de travail et le budget pour 2001 ;

10. estime que le problème de l’effet de serre doit être pris en compte dans l’évaluation en cours de la politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne, en ce qui concerne en particulier le méthane et l’oxyde d’azote, que la question climatique doit se voir accorder une importance plus grande dans le cadre de la réforme permanente de la PAC et que les recherches qui peuvent permettre de quantifier les émissions de gaz à effet de serre provenant de l’agriculture doivent être encouragées ; demande que l’agriculture soit prise en considération dans le programme sur le changement climatique ;

11. estime que la réduction des gaz à effet de serre autres que le CO2 devraient se voir accorder davantage d’attention que ne le prévoit le programme européen concernant les changements climatiques ;

12. estime qu’il importe que l’Union donne clairement la priorité aux énergies renouvelables afin d’atteindre les objectifs climatiques, l’objectif no 1 devant être un approvisionnement énergétique propre et durable ; demande instamment l’établissement d’une concertation sur les climats, par secteurs, permettant de fixer des objectifs de réduction des émissions ainsi que des critères d’efficacité énergétique et d’inscrire en permanence à l’ordre du jour la coopération avec les pays tiers ;

13. demande à la Commission d’inclure parmi les objectifs du futur programme sur le changement climatique (PECC) la réalisation de nouvelles recherches, parallèlement aux mesures proposées dans le programme, afin de déterminer aussi exactement que possible les conséquences réelles que les changements climatiques pourraient avoir si la tendance actuelle n’est pas inversée ;

14. souligne la nécessité d’intensifier l’effort de recherche et de développement de l’UE dans le secteur énergétique (notamment en ce qui concerne les économies d’énergie) ainsi que dans les technologies et processus dans les secteurs de l’industrie et des services propres ; escompte que le 6e programme-cadre en matière de recherche tiendra compte de ces objectifs ;

15. réaffirme que, pour modifier le comportement en matière de transports, l’introduction de prix justes et efficaces dans tous les modes de transport est une condition indispensable en vue d’instaurer l’égalité des chances pour les différents modes de transport en matière de concurrence ; juge utile de recommander aux pouvoirs publics, aux niveaux européen, national et régional, d’effectuer leurs investissements dans les transports en s’intéressant particulièrement aux modes de transport qui se conforment aux principes de durabilité et de protection du climat ;

16. estime que le transport urbain doit jouer un rôle-clé dans le cadre de la réduction des émissions de CO2 dans le domaine des transports ; encourage la Commission à présenter, dans son prochain Livre vert, des propositions visant à modifier le comportement en matière de transports dans les zones de concentration urbaine en vue de réduire durablement les émissions de gaz à effet de serre ; considère à ce propos que le relèvement des crédits de la ligne budgétaire pour la mobilité durable est justifié ; demande en définitive à la Commission d’appuyer résolument la promotion des transports publics collectifs ;

17. souligne l’importance majeure de la contribution des Fonds structurels et du Fonds de cohésion à la réalisation de l’engagement pris à Kyoto ; réclame par conséquent que la Commission fasse de la protection climatique un indicateur d’effet dans le cadre de l’accompagnement ;

18. insiste sur l’importance de la prochaine Conférences des parties (CdP 6), qui aura lieu à La Haye du 13 au 24 novembre 2000 et au cours de laquelle un grand nombre de problèmes en suspens, s’agissant en particulier des mécanismes flexibles de Kyoto, devront être réglés ;

19. souligne, en ce qui concerne la CdP 6,

- qu’il est nécessaire que l’Union européenne joue une nouvelle fois un rôle prépondérant dans les actions entreprises pour maîtriser le changement climatique, puis en inverser le cours, quel que soit le résultat de la CdP 6 ;qu’il importe que, dans un premier temps, les pays industrialisés, qui sont très largement responsables de la production de gaz à effet de serre, jouent un rôle de premier plan dans la protection du climat ;

- qu’il importe d’aider les pays en voie de développement à atténuer les effets du changement climatique ;

- qu’il est essentiel que l’Union européenne poursuive ses travaux, s’agissant de l’application de politiques et de mesures spécifiques, après la clôture de la CdP 6, en novembre ;

- qu’il convient de dresser une liste positive des technologies utilisables dans le cadre du mécanisme de développement propre ("Clean Development Mechanism") et excluant le recours à l’énergie nucléaire et aux énergies fossiles à grande échelle ;

- que le reboisement comme "réservoir de carbone" ne doit être mis en œuvre que sous contrôle et dans des proportions limitées ;

20. souligne la portée internationale de la politique climatique et, en particulier, la nécessité d’y associer, entre autres partenaires internationaux, les pays en développement, les pays candidats à l’adhésion ainsi que la Fédération russe ;

21. réaffirme dans ce contexte qu’un accord a été trouvé sur une limite, contraignante à l’échelle internationale, des émissions totales, mais qu’un plafond global de 50% maximum pour l’utilisation des mécanismes de flexibilité fait toujours défaut ;

22. est d’avis qu’il faut être très prudent, s’agissant de considérer les puits comme un moyen d’honorer les engagements pris en matière de réduction, étant donné que les données scientifiques en la matière sont encore très incomplètes et que l’incitation à réduire les émissions ne serait pas assez forte si une trop large place était réservée à ces puits ;

23. rappelle que tous les organismes scientifiques qui font autorité considèrent qu’à long terme, la réduction des émissions de gaz à effet de serre doit être bien supérieure à celle qui a été décidée à Kyoto ; demande par conséquent aux parties contractantes de fixer dans les plus brefs délais de nouveaux objectifs ambitieux en matière de réduction, principalement pour les pays industrialisés ;

24. invite les négociateurs dans le cadre de la CdP 6 à conserver des objectifs ambitieux et à ne pas se satisfaire du plus petit dénominateur commun, seul un ensemble substantiel de mesures étant de nature à influer favorablement à long terme sur le changement climatique à l’échelle planétaire ; invite le Conseil à ratifier le protocole de Kyoto après la CdP 6, sous réserve que celle-ci aobutisse à des résultats acceptables pour l’Union européenne ;

25. réaffirme que, à la lumière du résultat éventuel de la CdP 6, il est maintenant de plus en plus probable que la ratification du protocole de Kyoto relèvera exactement des conditions énoncées à l’article 300, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne et, par conséquent, invite une nouvelle fois la Commission à présenter l’instrument de ratification conformément à la procédure de l’avis conforme ;

26. charge sa Présidente de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Le présent rapport est fondé sur la communication sur les politiques et mesures proposées par l’UE pour réduire les émissions de gaz à effet de serre : vers un programme européen sur le changement climatique (PECC), COM(2000) 88, que la Commission a présentée le 8 mars 2000.

1. Historique

Le changement climatique est un des principaux problèmes auxquels l’Union européenne et, plus généralement, la communauté internationale doivent faire face au XXIe siècle. Les gaz à effet de serre (dioxyde de carbone, méthane, ozone, hémioxyde d’azote, chlorofluorocarbones, hydrocarbures fluorés, hydrocarbures perfluorés, hexafluorure de soufre et vapeur d’eau) retiennent la chaleur produite par le soleil dans l’atmosphère qui entoure la terre. Lorsque la concentration des gaz à effet de serre dans l’atmosphère s’accroît, la chaleur est davantage retenue, de sorte que la température sur terre augmente.

Conformément aux études connues, la température globale a augmenté de 0,3-0,6oC au cours des cent dernières années, et selon les prévisions, elle augmenterait de 3,5oC entre 1990 et 2100 si aucune mesure n’est adoptée. Ce réchauffement global pourrait modifier profondément le climat. Eu égard à la gravité de la situation, le dossier du changement climatique retient depuis 1992 toute l’attention de la communauté internationale. Rappelons cette évolution politique.

Rio de Janeiro

En 1992, la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a été adoptée lors du sommet de la terre à Rio. Selon cette convention, les pays signataires devaient, d’ici l’an 2000, stabiliser les émissions de gaz à effet de serre aux niveaux atteints en 1990.

Kyoto

En décembre 1997, la troisième Conférence des parties (CdP 3) s’est tenue au Japon, et le protocole de Kyoto a été signé par 84 parties, avec la participation active de l’Union européenne. Celle-ci a décidé de réduire, d’ici à 2008-2012, ses émissions à hauteur de 8% par rapport au niveau atteint en 1990 (lors des négociations, elle avait pris position en faveur d’un taux de 15%). Le protocole de Kyoto portait sur six gaz à effet de serre : le dioxyde de carbone, le méthane, l’hémioxyde d’azote, les hydrocarbures fluorés, les hydrocarbures perfluorés et l’hexafluorure de soufre.

Bien que des négociations aient été menées pendant deux ans avant la conférence de Kyoto, maints problèmes demeuraient en suspens à l’ouverture de celle-ci. Ainsi, de nombreux dossiers controversés n’étaient pas entièrement clos, et le libellé du protocole est devenu quelque peu confus. Il en résulte qu’un grand nombre de questions devront encore être négociées lors de la prochaine Conférence des parties.

Pour pouvoir entrer en vigueur, le protocole doit être ratifié par 55 des 84 pays signataires, parmi lesquels les pays développés, dont les émissions représentent au moins 55% des émissions totales de dioxyde de carbone. Avec le protocole de Kyoto, les pays en voie de développement n’ont pris aucun engagement au sujet des réductions des émissions.

En mars 1998, la Commission a, à la demande du Conseil " Environnement ", présenté un document de travail dans lequel elle analyse le protocole de Kyoto.

Les services de la Commission concluent que l’Union européenne devra s’attacher essentiellement à définir une position pour ce qui est de l’échange de droits d’émission, de la mise en œuvre commune et du mécanisme de développement propre (les trois " mécanismes flexibles ") ainsi que sur les questions de méthode liées aux engagements souscrits en matière de réduction d’émissions. Une stratégie exposant les politiques et mesures à adopter pour mettre en application le protocole au niveau communautaire devrait également être élaborée.

La Commission a soumis en juin 1998 sa première proposition sur les dispositions à prendre pour que l’Union européenne se conforme aux engagements pris en vertu du protocole de Kyoto. Elle a souligné qu’il appartenait principalement aux États membres d’atteindre les objectifs fixés en matière de réduction. Les initiatives de la Communauté devraient compléter les mesures prises à l’échelle nationale, l’Union européenne étant signataire du protocole.

La Commission a donné au Conseil des indications claires concernant les domaines où une action s’imposait, invitant à plusieurs reprises celui-ci à marquer son accord sur les secteurs définis dans le document soumis. L’énergie, les transports, l’agriculture et l’industrie figureraient au nombre des secteurs expressément mentionnés. Tant à Cardiff qu’à Vienne, le Conseil européen a insisté sur le fait que le changement climatique ne relevait pas uniquement de la politique de l’environnement.

En juin 1998, un accord de partage de la charge a été conclu, en vertu duquel il est établi pour chaque État membre un pourcentage de réduction des émissions, qu’il doit respecter. Il devait être pris acte de cet accord dans le protocole de Kyoto.

Le Parlement européen a vivement recommandé que l’Union européenne joue un rôle de premier plan dans les travaux consacrés au changement climatique. Toutefois, dans sa résolution du 17 septembre 1998, il a souligné que la réduction des émissions devait s’effectuer principalement à l’échelle nationale. Simultanément, il a invité la Commission à proposer d’urgence les politiques et mesures nécessaires à la mise en application du protocole de Kyoto.

Buenos Aires

Lors de la CdP 4, qui s’est tenue en novembre 1998, les participants ont adopté un plan d’action pour les travaux à entreprendre à l’avenir dans un certain nombre de domaines visés au protocole de Kyoto.

En mai 1999, la Commission a souligné qu’il était important que le protocole de Kyoto fût ratifié rapidement et que l’Union européenne fût davantage à la pointe dans le domaine du changement climatique. La communication avait pour objet d’exposer les mesures d’ordre politique et pratique à prendre pour préparer la mise en œuvre du protocole. La Commission a invité les différents Conseils à accélérer leurs travaux en la matière et, en particulier, engagé le Conseil Ecofin à adopter la proposition relative à la taxation des produits énergétiques.

Dans sa dernière résolution, en date du 7 octobre 1999, le Parlement européen a invité une nouvelle fois l’Union européenne à rester fidèle à son objectif, qui consiste à réduire de 15% les émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2010, objectif qui avait été jugé réaliste avant la Conférence de Kyoto. En outre, le Parlement européen a insisté sur le fait que la Commission devait prendre des mesures concrètes au lieu de compter sur des accords volontaires. Par ailleurs, le Parlement européen a exprimé sa préoccupation au sujet de l’absence de progrès réalisés au Conseil en ce qui concerne la directive sur la taxation de l’énergie.

Dans les conclusions qu’il a adoptées à l’issue de sa réunion du 12 octobre 1999, le Conseil " Environnement " a mis l’accent sur le fait que les travaux consacrés au changement climatique avaient un caractère transsectoriel et relevaient de l’ensemble de la procédure de décision. Il a également invité la Commission " ? à intensifier ses efforts pour accélérer la mise au point et l’application de politiques et de mesures communes et coordonnées susceptibles de faciliter la réalisation des engagements pris par la Communauté et ses États membres dans le cadre du protocole de Kyoto et d’y contribuer efficacement. "

La Haye

La prochaine Conférence des parties (CdP 6) aura lieu à La Haye en novembre prochain. Les dispositions d’application des mécanismes flexibles de Kyoto devraient être adoptées à cette occasion. L’Union européenne s’est engagée à entamer le processus de ratification du protocole de Kyoto après la CdP 6.

Le 22 juin 2000, le Conseil " Environnement " a conclu que le protocole de Kyoto devrait être ratifié et mis en application d’ici à 2002 au plus tard. La Commission devrait soumettre avant mars 2001 une proposition relative à la conclusion de ce protocole. Les États membres de l’Union européenne se sont également félicités de la communication de la Commission concernant le programme européen sur le changement climatique. En outre, le Conseil a demandé une nouvelle fois l’adoption de mesures supplémentaires dans les secteurs de l’énergie, des transports et de l’industrie. Il conviendrait d’accélérer les travaux visant à établir un cadre pour la taxation des produits énergétiques.

2. Contexte actuel

L’Union européenne a continué à jouer un rôle prépondérant dans le débat consacré au changement climatique. Tel n’a pas été le cas en ce qui concerne l’action politique, s’agissant plus particulièrement des résultats concrets obtenus (qui, d’après le protocole de Kyoto, devraient être connus dès 2005).

À Kyoto, l’Union européenne s’était engagée à réduire de 8%, entre 2008 et 2012, les émissions de gaz à effet de serre (GES) par rapport au niveau atteint en 1990. Néanmoins, selon un rapport récent de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), il est plus vraisemblable que les émissions de GES dans l’Union européenne augmenteront de 6% entre 1990 et 2010.

C’est dans le secteur des transports que la situation est la plus grave (il est responsable de 22% des émissions totales de CO2 dans l’Union européenne) : il est prévu pour celui-ci un accroissement de 39% des émissions de CO2 dans l’Union européenne entre 1990 et 2010.

Cette évolution très défavorable des émissions de GES dans la plupart des États membres, qui est contraire aux engagements pris à Kyoto, discrédite l’Union européenne sur la scène internationale.

L’Union européenne est-elle fondée à critiquer l’attitude des États-Unis, pays qui émet le plus de GES mais qui se montre le moins disposé à ratifier le protocole de Kyoto, s’il subsiste un tel écart entre les intentions qu’elle affiche et ses actes ?

3. Analyse de l’initiative de la Commission

Le fait que la Commission a présenté, dans le même train de mesures, la communication examinée dans le présent rapport ainsi que le Livre vert sur l’échange de droits d’émission dans l’Union européenne (COM(2000) 87) traduit son intention, dont nous nous félicitons, de redonner à l’Union européenne un rôle éminent dans le dossier du changement climatique. Cette détermination à agir est essentielle, compte tenu de l’importance des prochains événements politiques : d’une part, en novembre, la CdP 6 devra se prononcer sur les questions qui avaient été laissées en suspens à Kyoto, en ce qui concerne en particulier les mécanismes de flexibilité et la conformité et, d’autre part, après la CdP 6, l’Union européenne entamera un processus politique de ratification du protocole (jusqu’en 2002).

Toutefois, pour ce qui est de la communication à l’examen (COM(2000) 88), il faut, pour dire la vérité, relever que si la volonté politique d’élaborer un programme européen sur le changement climatique (PECC) est louable, sa concrétisation est véritablement décevante.

Eu égard à l’engagement pris par la Commission dans le Livre vert sur l’échange de droits d’émission dans l’Union européenne, il y avait lieu d’espérer que la communication sur les politiques et mesures assurerait une complémentarité et compatibilité, indispensables, entre les politiques et mesures et les mécanismes flexibles (par exemple, pour les échanges des droits d’émission), garantirait que les secteurs auxquels le système d’échange de droits d’émission dans l’Union européenne ne s’applique pas (selon les propositions contenues dans le Livre vert COM(2000) 87) ne seraient pas fatalement exclus de toute stratégie de réduction des émissions de GES, faute de politiques et de mesures spécifiques adoptées en priorité, ferait ressortir sans aucune équivoque que les politiques et mesures, tant nationales que communautaires, constituent une priorité de la stratégie de l’Union européenne pour les changements climatiques et définirait un programme européen pour le changement climatique qui soit un instrument politique, à caractère stratégique, fixant des objectifs temporaires et des engagements quantifiés, assorti de mécanismes visant à rendre les programmes nationaux compatibles, et orienté vers l’action.

Il convient malheureusement de déplorer que selon la communication de la Commission, le programme européen sur le changement climatique soit un simple organe consultatif de la Commission dans le cadre des travaux préparatoires sur les politiques et mesures communes et coordonnées.

De surcroît, la Commission se borne à présenter, à l’annexe 2, l’organigramme du PECC et, à l’annexe 3, une liste de politiques et de mesures qui n’est assortie d’aucune justification. Par conséquent, il faudrait définir stratégiquement, comme cela s’imposait, par secteur économique et pour chaque politique ou mesure proposée, leur degré d’importance, leur coût d’application, leur contribution quantifiée à l’objectif de réduction des GES, le calendrier de mise en œuvre, les objectifs intermédiaires et les instruments de coordination.

Qui plus est, la Commission insiste longuement sur la nécessité de compléter les politiques et mesures de réduction des GES que les États membres appliquent sur leur territoire par des politiques et mesures communes et coordonnées, sans pour autant définir les moyens de rendre compatibles entre eux les programmes nationaux et de vérifier leur efficacité ainsi que les distorsions qui peuvent en résulter sur le marché.

Elle indique que toutes les informations essentielles feront l’objet de documents ultérieurs, au point que, compte tenu de la vacuité de la communication à l’examen, il y a lieu de s’interroger sur sa raison d’être. Un mémorandum interne à la Commission aurait suffi pour la publication de l’organigramme d’un organe consultatif de la Commission et d’une liste de mesures (connues depuis longtemps).

En résumé, le fait que la communication soumise est dépourvue de caractère stratégique, contrairement à l’engagement pris par la Commission dans le Livre vert sur l’échange de droits d’émission dans l’Union européenne, a pour effet de reléguer les politiques et mesures au second plan dans la stratégie de l’Union européenne pour la réduction des émissions de GES, ce qui est inacceptable.


Voir la présentation de la situation.




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