RAPPORT relatif à la lettre de mission du 17 septembre 1998 adressée par Madame Aubry, Ministre de l’Emploi et de la Solidarité à Alain LIPIETZ sur L’OPPORTUNITÉ D’UN NOUVEAU TYPE DE SOCIÉTÉ A VOCATION SOCIALE

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INTRODUCTION

HISTOIRE D’UNE " RECHERCHE-NEGOCIATION ".

La question qui m’était posée par Madame la Ministre de l’Emploi et de la Solidarité, dans sa lettre de mission du 17 septembre 1998, était simple : " L’opportunité de la création d’un nouveau statut d’entreprise à but social " (Annexe 1).

En réalité, cette question visait même initialement le seul cas des entreprises d’insertion par l’activité économique, prévu à l’article 11-IV de la Loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, qui venait d’être votée. Mais j’avais suggéré que la lettre de mission élargisse le cadre de ma réflexion à l’ensemble des entreprises (pas nécessairement d’insertion) assumant à la fois un caractère de production en vue de la commercialisation et présentant un caractère " d’utilité sociale ". En effet, au cours du débat sur cette loi, à l’Assemblée Nationale le 6 Mai 1998, Madame la ministre avait posé dans toute son ampleur la question de l’invention d’un " nouveau type d’entreprises à but social, c’est-à-dire travaillant dans le secteur marchand, mais sans vocation à réaliser des profits, le but étant d’offrir des services ou d’aider à la création d’emplois dans un pays qui en manque ". Cette vaste ambition s’inscrivait dans une série de discours antérieurs et d’initiatives législatives (les " emplois-jeunes ") et, plus loin encore, dans les engagements électoraux du Parti Socialiste et des Verts : la création, par une loi-cadre, d’un tiers secteur d’utilité écologique et sociale.

Je devais commencer par un " cadrage général " sur " les nouvelles frontières " entre l’économique et le social, entre le marchand et le non-marchand, le monétaire et le non-monétaire, et sur l’émergence d’un tiers secteur. Dans ce dessein, j’ai d’abord procédé à une consultation des différents réseaux intervenant dans le domaine de la lutte contre l’exclusion. Ce tour d’horizon a été étendu aux coopératives, à leur demande, puis, toujours à leur demande, aux mutuelles, et finalement à une large partie du secteur associatif, à l’Éducation populaire, aux Systèmes d’Échange Locaux, aux Intermittents du spectacle, etc. Cette enquête s’est prolongée par une participation aux rencontres du programme Digestus de l’Union Européenne.

Dès mon rapport intermédiaire de Janvier 1999, j’étais en mesure de donner à la question une réponse simple : il était tout à fait possible de se passer d’un nouveau statut, et de se contenter d’un aménagement de la palette des statuts existants au sein de " l’économie sociale " déjà instituée, c’est-à-dire le système des associations, coopératives et mutuelles. Aux Assises Nationales de la Vie Associative (février 1999), Madame la Ministre entérinait cette solution. Il aurait été possible de s’en tenir là : en faisant quelques propositions de bon sens sur les aménagements législatifs ou réglementaires nécessaires, le rapport eût été bouclé.

Seulement, j’avais pris l’engagement, devant les acteurs potentiels de " l’entrepreneuriat à but social ", de ne pas conclure mon rapport avant une large consultation. Aussitôt après les Assises, la Délégation à l’Innovation Sociale et à l’Économie Sociale (DIES) proposait en effet à la ministre de l’Emploi et de la Solidarité, comme à la ministre de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, auxquelles s’est joint le ministre délégué à la Ville, l’organisation d’un cycle de consultations régionales sur ce thème. J’aurais souhaité que les ministères du Tourisme, de la Jeunesse et des Sports, et de la Culture puissent s’associer à cette initiative, mais pour des raisons diverses cela ne put se faire. De même, le cycle des consultations régionales fut plus long à organiser et à réaliser que prévu. La rencontre nationale de synthèse eut finalement lieu le 5 juin 2000 à Paris.

Le remarquable Rapport de Synthèse des Consultations Régionales, présenté à cette occasion par leur Comité de pilotage [1], témoigne de l’intérêt immense de cette vaste consultation qui mobilisa près de 4500 acteurs. Elle révéla la profonde évolution de ces acteurs les uns vis-à-vis des autres, l’ampleur de leurs attentes communes, mais aussi la permanence de questions restées ouvertes et la nécessité de quelques arbitrages pratiques.

C’est donc en toute autonomie par rapport à la synthèse des Consultations que j’ai rédigé le présent texte. La première reflète le point de vue des acteurs, le second présente une prise de position par rapport aux questions laissées en suspens.

Mais, en réalité, il y eut une profonde interaction entre les deux processus. Les acteurs de ce qu’on appelle désormais l’économie sociale et solidaire ont eu à leur disposition mon rapport intermédiaire. Je me suis profondément impliqué dans la consultation, non seulement au niveau du Comité de Pilotage national et de l’animation de quelques rencontres régionales, mais aussi par de multiples interventions dans la presse et les instances des réseaux, par de nombreux débats au niveau " sous-régional " (départements, villes, voire simples associations ou entreprises à vocation sociale). De ces interactions, qui ont impliqué d’autres groupes de réflexion académiques, ou émanant de réseaux, ou encore de partis politiques, avec un très haut niveau d’expertise, a peu à peu émergé une sorte de consensus, qui se traduit par l’apparition publique du thème de l’économie solidaire, couronnée par la création d’un Secrétariat d’État. En fait, c’est bien d’une " recherche-négociation " qu’il faut parler, au cours de laquelle mon point de vue, comme celui des acteurs, a considérablement évolué. Des objections ont été soulevées auxquelles il a fallu apprendre à répondre ; des oppositions se sont réduites mais des réticences demeurent…

Enfin, il faut souligner que ce processus complexe a été concomitant d’un autre processus de négociations, initié de manière tout à fait indépendante, mais avec lequel il ne pouvait manquer, il n’a jamais cessé de s’entrecroiser : la fameuse Instruction Fiscale de 1998 visant à " faire le ménage " dans les singularités fiscales des associations. D’une certaine manière, le Ministère de l’Économie et des Finances faisait le même travail que les Consultations régionales et que moi-même, mais avec bien plus de moyens et… de conséquences pratiques ! L’inquiétude provoquée par l’Instruction Fiscale pesa lourdement sur tout le processus des consultations, mais contribua à un mouvement d’auto-organisation et de débat sur les justifications sociales des prérogatives fiscales des associations, qui, paradoxalement, se révéla utile.

Dès lors, à côté des multiples propositions concrètes dont fourmille le rapport de synthèse des Consultations régionales, j’ai réorganisé mon rapport de façon à répondre de façon plus théorique (comme d’ailleurs m’y invitait la lettre de mission) à certaines questions de fond sous-jacentes au " consensus " qui s’est esquissé, tout en proposant en conclusion le schéma de ce que devrait être l’étape ultérieure : une " loi cadre pour l’économie sociale et solidaire ", largement réclamée par les Consultations régionales.

Économie sociale et solidaire : tel est en effet le nom qui a émergé pour désigner l’ensemble des activités économiques d’utilité " sociale ". Ce nom désigne d’emblée la difficulté qui a fait l’objet principal de la négociation : à partir du moment où le choix est fait de développer un " tiers secteur " d’activités économiques spécifiquement " solidaires ", essentiellement dans le cadre juridique de l’économie sociale instituée, faut-il considérer que l’une est coextensive à l’autre ? Sinon, c’est-à-dire s’il existe un " label " de l’Économie Sociale et Solidaire ne couvrant qu’une partie de l’économie sociale, comment le définir sans courir le risque de le séparer par une muraille de Chine du reste de l’économie sociale, réveillant de ce fait toutes les préventions qui m’avaient conduit justement à chercher un rapprochement de l’économie sociale et de l’économie solidaire ?

Aplanir ces réticences, c’est d’abord définir les notions d’" économie sociale ", " économie solidaire ", " tiers secteur ", et expliciter leur recouvrement mutuel comme leur rapport avec le reste de l’économie. C’est ensuite, à partir des exemples et des demandes issus du champ d’acteurs déjà existant, esquisser ce que serait une loi cadre régulant les inévitables tensions, tout en libérant au maximum les initiatives à caractère économique et à vocation sociale, environnementale ou culturelle.

Tel sera en gros le cheminement de ce rapport.

La difficulté première a été la définition de l’utilité et du " but social ". De mes discussions (et bien sûr de mon " acquis " antérieur, depuis les débats et les expériences qui ont suivi le rapport Bertrand Schwartz sur l’insertion sociale et professionnelle des jeunes, en 1982), se détache une sorte d’idéal-type de " tiers secteur ", mixte dans son financement (c’est-à-dire inséré dans l’économie marchande, mais bénéficiant de dérogations fiscales ou d’exonérations de cotisations, voire de subventions), et à vocation sociale au sens le plus large. La première section de ce rapport est consacrée à cet " idéal-type ".

La seconde difficulté est la clarification du rapport entre ce tiers secteur et les deux premiers secteurs (le public et le marchand), ainsi qu’avec les deux notions auxquelles il doit le nom qui lui est finalement donné : économie sociale, économie solidaire. C’est l’objet de la deuxième section.

La troisième et la quatrième parties du rapport sont consacrées aux conditions actuelles de l’émergence du tiers secteur. Dans la troisème partie, on regroupe l’actuelle " jurisprudence ", c’est-à-dire l’ensemble des décisions et déclarations importantes récentes qui cadrent le développement du tiers secteur embryonnaire. La quatrième partie passe en revue les aspirations des acteurs (les " réseaux ") telles qu’elles m’ont été exprimées oralement ou par écrit.

La cinquième partie approfondit la question du statut à la lumière de l’existant, des expériences étrangères, et des propositions des acteurs.

La sixième partie présente ce que pourraient être les principales dispositions d’une loi-cadre pour le développement d’un tiers secteur de l’économie sociale et solidaire.

Il est usuel, à la fin de ce genre d’exercice, de remercier toutes les " personnalités qualifiées " consultées et d’en donner la liste en annexe. La nature même du processus de " recherche-négociation " que je viens de décrire m’interdit de sacrifier à ce rite : les influences auxquelles ce rapport est redevable sont infiniment trop nombreuses. De la rencontre avec le président de telle immense confédération d’associations à la remarque de la militante anonyme au sortir d’un débat sur le terrain, j’ai eu la joie de voir mes idées sans cesse questionnées, bouleversées, réorientées. Tout au plus exprimerai-je ma reconnaissance envers Madame la Ministre, qui m’offrit le plaisir d’une telle expérience, et les animateurs de la Délégation Interministérielle à l’Economie Solidaire (en particulier le Délégué Hugues Sibille, et Jacqueline Lorthiois), qui guidèrent mes pas dans un champ dont je ne connaissais à l’origine qu’une infime partie, et organisèrent les Consultations régionales de l’économie sociale et solidaire.

Je remercie enfin Monsieur Blaise Desbordes, qui m’assista dans mon enquête et dans la rédaction de ce rapport.